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浅议旅游景区治理模式
摘 要:旅游消费市场的发展壮大,景区供给和需求之间的差距逐渐扩大,私人资本进入旅游景区产业解决差异的有效手段之一,如何在满足旅游市场需求的同时使景区资源与环境保护性开发,要求政府在治理模式的确定及监管上严格谨慎,确保实现景区的可持续发展。
  关键词:旅游景区 治理模式 私人资本
  1672-3791(2013)05(b)-0239-02
  中国旅游景区明显的综合效益决定了其在旅游经济系统中占有的产业地位,而持续、多元化的需求变化趋势,对景区提出了要不断适应市场需求的发展要求。当旅游饭店和交通的矛盾逐渐缓和后,旅游景区的瓶颈理由日渐突出。其中比较的理由是中国旅游景区管理体制的理由,即管理机构的多重化使景区治理低效,制约着景区的发展。中国旅游景区的管理普遍存在机构重叠设置的理由,城建、文物、旅游、环保、林业等部门都有相应权利对同一部门进行管辖,由此经常造成管理混乱的局面,或政出多门、多头管理,或对责任的相互推诿、对利益的相互争夺。当旅游需求市场尚未发育成熟时,这种隐患性的弊端不突出,旅游消费市场的迅速发育,景区供给与需求之间的差距逐渐加大,低效的景区开发模式在一定程度上供需差距加大的主要理由。因此,当景区的非营利性供给得不到国家财政、法律及其他制度上的保证时,营利性供给模式在市场需求的刺激下便悄然发展起来,对景区制度安排与创新的需求也日益高涨。
  1 旅游景区治理模式
  目前,旅游景区资源治理模式主要有两种观点,一是走以美国为代表的国家公园体系之路。美国国家公园系统由美国联邦政府内政部下属的国家公园管理局直接管理,每个国家公园独立的管理单位,公园的管理人员都由总局直接任命,统一调配,直接对国家公园管理局负责;二是走市场化道路,将市场资本引入景区的开发和治理,负责对景区的管理。
  在我国,政府提供景区产品在一定程度上出现了失灵现象,主要表现在以下几方面。
  景区管委会作为行政机构缺乏竞争机制。市场竞争迫使私人企业设法降低成本和提高效益,而公共机构中没有这种优胜劣汰的竞争机制。管委会对公共产品的生产并不面对直接的竞争,即使低效率运作,仍然能够存活。
  景区管委会机构和官员缺乏追求利润的动机。经营权归属私人的景区有降低成本追求利润的动机,其企业有创新激励机制,而作为行政机构的管委会没有这方面的机制。因此,管委会的目标不是利润的最大化,而是机构和人员规模的最大化。
  另外,缺乏监督机制以及条块分割、多头管理理由也是政府提供景区产品中容易出现的理由。由于旅游资源分属不同部门,各部门只从本部门的利益角度出发考虑对资源的管理和开发利益,缺乏全局观念,产生协同效应。各部门制定的旅游资源开发战略规划与旅游业整体规划的目标背道而驰,结果造成开发项目建设相互冲突,降低了旅游资源的整体价值,无形中损失了旅游资源的利用效率。
  2 私人资本进入景区开发的模式
  从目前已有的研究来看,私人资本进入景区开发的模式主要有以下几种。
  2.1 两权分离,政府控股
  这种模式是指一定范围内的旅游景区,将景区的权与经营权分离,把经营权委托或转让给政府控股的企业。一般情况下,由政府方面负责制订景区的发展规划、建设方案审批和环境资源保护的监督管理,企业负责景区维护与修缮、市场营销、游****务等。该模式中,政府出面协调企业和景区相关者的利益纠纷,便于企业全面投入开发和经营景区。
  但由于政府控股,可能会追逐经济上的利益而导致监管力度下降,或政府过多干预企业经营,使企业无法正常发挥其管理与经营优势。
  2.2 合作开发
  合作开发是政府和企业共同管理、共同受益的一种经营模式。因此减少了关于转让费用
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